12/07/2012 - Corte Dei Conti sezioni riunite in sede di controllo, elementi per l’audizione della Corte Dei Conti Commissione Parlamentare di Vigilanza sull’anagrafe tributaria valutazioni sul fenomeno dell’evasione fiscale e sul sistema informativo dell’anagrafe tributaria ai fini del suo contrasto Intervento orale del Presidente
L’esistenza stessa di un moderno ordinamento fiscale appare oggi inconcepibile
senza l’ausilio dei sistemi informativi, dei quali è ben nota la rilevanza sempre più evidente
nella gestione della fiscalità di massa.
Lo sviluppo del sistema informativo dell’Anagrafe Tributaria è stato
prevalentemente, se non esclusivamente, indirizzato alla gestione ex post dei dati dichiarati,
quale modello essenzialmente finalizzato alle esigenze di controllo dell’amministrazione,
attraverso le diverse fasi dell’acquisizione dei contenuti delle dichiarazioni tributarie e degli atti (solo dalla fine degli anni Novanta prodotti mediante modalità telematica), nonché dei
controlli di autoliquidazione delle imposte e delle numerose e complesse attività di
elaborazione e di incrocio finalizzate all’emanazione degli accertamenti nei confronti dei
soggetti che si sottraggono agli obblighi fiscali.
Il sistema si è pertanto ben poco
preoccupato di semplificare l’adempimento dei contribuenti, indotti quasi sempre a
ricorrere all’assistenza professionale e informatica offerta dal mercato. Sono pertanto
indubbi i riflessi che tale impostazione ha avuto sui livelli di tax compliance, e sulla
contestuale persistenza di omissioni e dimenticanze del contribuente in una sostanziale
assenza della pubblica amministrazione proprio nella fase dell’adempimento fiscale, uno
dei momenti fondamentali del rapporto tra il cittadino e le pubbliche istituzioni.
E’ ormai un dato acquisito in ambito internazionale il fatto che la facilità di adempiere
svolge un ruolo cruciale nella tax compliance. Poiché la legislazione tributaria italiana è
complessa, quello che ci si aspetta dai contribuenti dovrebbe essere spiegato in modo molto chiaro
e reso molto facile da assolvere. I costi di adempimento, in termini di tempo e di denaro, sovente
ostacolano l’adempimento stesso.
Un ruolo centrale spetta all’amministrazione attraverso l’utilizzo gli strumenti informatici e
telematici.
Ad oggi, rispetto ad altri paesi dell’area OCSE, la gestione diretta del contribuente non
sembra aver fatto molti passi avanti, con servizi implementati ma orientati alla gestione ex post
del contribuente più che rivolti alla gestione dell’adempimento.
Le stesse procedure di accreditamento risultano macchinose e poco apprezzate.
Ciò premesso, occorre sottolineare l’importanza decisiva che ha oggi l’uso degli
strumenti informatici, per favorire l’adempimento fiscale prima ancora che per reprimere i comportamenti scorretti: la Corte ha già avuto modo di esprimersi sulle problematiche
dell’Anagrafe Tributaria nella specifica prospettiva del federalismo fiscale, in occasione
dell’audizione tenutasi il 23 marzo del 2011. In quella sede si è cercato di offrire, nel
peculiare ruolo proprio della Corte, un contributo di riflessione per la messa a fuoco delle
esigenze determinate dal nuovo scenario federalista e di alcuni aspetti problematici che ancora
oggi appaiono sostanzialmente irrisolti.
Le dimensioni dell’evasione, sia di tributi nazionali che locali, e la valutazione dei
cambiamenti intervenuti nella tax compliance sono fra le tematiche affrontate nel Rapporto
2012 sul coordinamento della finanza pubblica presentato lo scorso maggio e nella Relazione al
Rendiconto generale dello Stato per il 2011 recentemente presentata al Parlamento.
La Corte, sulla base di approfondimenti effettuati dall’Agenzia delle entrate, pur nei soli
settore dell’Iva e dell’Irap, [in particolare in riferimento al c.d. gap IVA, quale differenza fra il
gettito potenziale dell’imposta (quello conseguibile in assenza di evasione ed erosione) e il
gettito effettivo (quello effettivamente incassato dall’erario)], ha esaminato la quota di
evasione/erosione, che dopo aver raggiunto punte prossime al 40 per cento fino alla metà degli
anni novanta, dieci anni dopo si attesterebbe al di sotto del 30 per cento.
Per altro verso,
l’osservazione della distribuzione dell’evasione per aree geografiche e per settori economici,
elaborata dall’Agenzia delle entrate, pone in evidenza che al Sud e nelle Isole risulta maggiore
l’evasione in termini percentuali (40,1 per cento per l’IVA e 29,4 per cento per l’IRAP), mentre
in valori assoluti la maggior parte dell’evasione si concentra nelle aree del Nord Ovest e del
Nord Est, nelle quali si realizza la quota più rilevante del volume d’affari e del reddito.
L’analisi per settori economici conferma, a sua volta, l’elevata propensione ad evadere
nei settori dell’Agricoltura e del Terziario privato, con un tasso compreso fra tre e cinque volte
quello calcolato per il settore dell’Industria in senso stretto.
Quanto alle dimensioni complessive
dell’evasione fiscale, occorre tener conto che le valutazioni cui perviene l’Agenzia delle entrate
si riferiscono a tributi che costituiscono soltanto un segmento del nostro sistema tributario e che
forniscono un gettito di poco superiore ai 150 miliardi di euro complessivi, restando escluse da
tali valutazioni l’intero settore delle imposte sul reddito, le altre imposte sugli affari e il settore
dei contributi previdenziali, che presentano con ogni probabilità tassi di evasione non molto
dissimili da quelli rilevati per l’Iva e l’Irap.
L’Italia presenta una delle peggiori performance (dietro Turchia e Messico), nell’analisi
effettuata dall’Ocse tra i paesi che adottano la Vat. A tal proposito si segnala che l’art. 3 del
disegno di legge delega per la revisione del sistema fiscale recentemente presentato al
Parlamento (A.C. 5291) prevede, fra l’altro, l’emanazione di norme dirette a “definire una
metodologia di rilevazione dell’evasione fiscale…” ed a “prevedere che i risultati siano
calcolati e pubblicati con cadenza annuale”.
Passando ora alle tipologie dei fenomeni evasivi, esse presentano molteplici e diffusi
aspetti, di diversa natura e rilevanza, tra i quali i più diffusi nell’ambito delle attività
indipendenti sono l’occultamento di ricavi e compensi e l’indebita deduzione di costi, con gravi
conseguenze ai fini della determinazione delle basi imponibili delle imposte sul reddito, dell’Iva
e dell’Irap. Particolarmente diffuso risulta essere, per comprensibili ragioni, l’occultamento dei
ricavi e compensi nei settori di attività che si rivolgono al consumatore finale, per i quali gli
strumenti di controllo finora utilizzati, quali misuratore e ricevuta fiscale e studi di settore, non
sembrano essere stati in grado di determinare significativi incrementi nella tax compliance.
Risulta diffuso anche il ricorso allo schermo societario (c.d. società cartiere, esterovestizioni,
ecc.), ed all’utilizzo fraudolento di fatture ed altri documenti falsi o per operazioni inesistenti.
Infine, frequenti sono gli occultamenti totali o parziali di canoni di locazione immobiliare.
Lo scenario quindi mostra una situazione di forte squilibrio nel prelievo fiscale ad ingiusto
vantaggio di coloro che hanno concreta possibilità di autodeterminare la base imponibile
dichiarata.
Per quanto specificamente attiene alla dimensione dei fenomeni evasivi dei tributi locali, va
considerato che il loro presupposto d’imposta è per lo più collegato al possesso o alla detenzione
di immobili (Ici, oggi Imu, Tarsu), ovvero direttamente e inscindibilmente connesso ai tributi
personali erariali (Addizionali Irpef, Irap per le regioni).
I primi presentano una maggiore controllabilità degli adempimenti, anche se taluni aspetti,
come quelli legati all’applicazione di regimi agevolati, offrono non poche possibilità di evasione,
mancando spesso da parte delle stesse amministrazioni comunali un attento presidio delle regole
che attengono alla fissazione dell’iscrizione anagrafica e ai trasferimenti da un comune all’altro al
solo fine di poter beneficiare di riduzioni ed esenzioni.
Così sommariamente tracciato il quadro dei fenomeni evasivi, è di tutta evidenza come un
apporto rilevante al loro ridimensionamento possa venire dal funzionamento degli strumenti
informatici e telematici.
In primo luogo va segnalata l’opportunità di una più ampia utilizzazione dei pagamenti
tracciati, degli incroci tra i dati contabili registrati da clienti e fornitori e dei movimenti risultanti
dai rapporti finanziari comunicati all’Anagrafe Tributaria. Si tratta di scelte sostanzialmente già
adottate dal legislatore nell’ultimo anno, con l’abbassamento a 1.000 euro del limite di
effettuazione dei pagamenti in contante, con la reintroduzione dell’obbligo di trasmettere i dati
relativi ai rapporti tra clienti e fornitori abrogato nel 2008, questa volta esteso alle singole CORTE DEI CONTI Audizione
Sezioni riunite in sede di controllo 2012
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operazioni tra soggetti Iva, nonché ai rapporti con i consumatori finali di importo superiore a
3.600 euro e con la previsione dell’obbligo di comunicazione annuale ad apposita sezione
dell’Anagrafe Tributaria delle movimentazioni risultanti dai rapporti finanziari .
Tali misure, che andrebbero comunque rafforzate, almeno nella parte delle limitazioni
all’uso del denaro contante, implicano la necessità di una tempestiva utilizzabilità delle
informazioni da parte dell’amministrazione, già nella fase in cui il contribuente è chiamato ad
adempiere, allo scopo di favorirne comportamenti corretti.
Sotto tale profilo il sistema attuale, come già si è accennato, si rivela deficitario,
continuando ad essere concepito in chiave reattiva piuttosto che in chiave persuasiva.
Un sintomo di tale inadeguatezza sembra doversi individuare nel crescente fenomeno degli
omessi versamenti delle imposte dichiarate che, soltanto in parte limitata, si riesce poi a
recuperare attraverso le procedure di liquidazione automatizzata delle imposte sui redditi e
dell’Iva dichiarate (solo il 43 per cento del totale delle entrate da accertamento e controllo).
I limiti principali della situazione attuale sono riconducibili alla parcellizzazione nella
gestione delle informazioni di provenienza esterna al contribuente e alla difficoltà di integrarle con
quelle che lo stesso è chiamato a fornire direttamente; al ritardo nell’acquisizione dei dati e
conseguente impossibilità di utilizzarli nella fase dell’adempimento per facilitare i contribuenti e
favorirne comportamenti corretti; all’insufficiente qualità degli archivi e delle procedure, ancora
oggi affetti da notevoli errori e disallineamenti, in parte originati dalla stessa complessità del
sistema fiscale.
La situazione italiana, come si è detto, non è pienamente soddisfacente e l’adempimento
fiscale si regge ancora essenzialmente sulle informazioni in possesso del solo contribuente.
Lo stesso funzionamento degli studi di settore è basato sull’autodichiarazione dei dati
(contabili e strutturali) da parte del contribuente, senza alcun riscontro della veridicità di tali dati in
sede di adempimento.
Si tratta di un limite grave degli studi, che pregiudica non poco la loro capacità di far
emergere base imponibile: la costante diminuzione della maggiore base imponibile emersa e la
contemporanea crescita dei contribuenti congrui e coerenti sin dall’origine sembrano essere,
almeno in parte, sintomatiche di una relativa facilità di “aggiustamento” dei dati esposti nelle
dichiarazioni.
Appare quindi imprescindibile non solo l’utilizzo sistematico ma anche l’integrazione delle
basi informative in materia economico-finanziaria quale strumento sia per accrescere la
compliance sia per migliorare l’azione di contrasto.
La condivisione degli archivi ed il coordinamento dei processi operativi attraverso le nuove tecnologie informatiche e telematiche costituiscono, infatti, un fattore decisivo per il
funzionamento del sistema fiscale.
Il ruolo degli enti territoriali nel contrasto all’evasione dei tributi statali, in base agli
elementi conoscitivi analizzati dalla Corte, risulta alquanto circoscritto in valori assoluti e
fortemente concentrato sul piano territoriale, in termini di apporto dei comuni all’azione di
accertamento, pur con l’innalzamento della quota di partecipazione dell’ente locale.
In tale contesto, l’anagrafe tributaria può fornire un contributo anche all’azione di
recupero dei tributi locali.
Il quadro normativo delineato supporta giuridicamente l’assetto sistematico, sia con i
criteri direttivi della delega per l’attuazione del federalismo fiscale, sia nei decreti attuativi in
materia di federalismo fiscale municipale, ed in materia di autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province, nonché di determinazione dei costi e dei fabbisogni standard
nel settore sanitario.
In ogni caso, per il proficuo funzionamento del quadro normativo ora ricordato è
necessario garantire la massima affidabilità dei dati presenti nei diversi archivi e, in particolare,
in quelli catastali, dai quali si è già accennato.
Da quanto precede emerge la necessità di sviluppare le potenzialità dell’informatica e
della telematica soprattutto nella direzione della gestione della fase dell’adempimento. E’ in
questa fase, infatti, che si deve incidere prioritariamente per innalzare i livelli di tax compliance
in un sistema fiscale di massa.
Occorre approntare procedure e applicazioni in grado di ricordare scadenze, proporre
comportamenti, comunicare dati e informazioni che il contribuente deve conoscere per
dichiarare correttamente gli imponibili ed autoliquidare i tributi.
Naturalmente tutto ciò non è da solo sufficiente.
Occorrerà anche migliorare lo scambio automatico e l’integrazione delle informazioni tra
i diversi sistemi, presidiare fortemente la qualità dei dati, soprattutto quando gli stessi
provengono da fonti storicamente datate.
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